PAC post 2020, la nuova "architettura verde"

09/10/2018


La Comunicazione della Commissione sul futuro dell'alimentazione e dell'agricoltura dell'Unione europea [COM(2017)713 final] ha formalmente aperto a fine 2017 le discussioni sulla PAC del futuro. Il percorso è chiaramente lungo e ricco di variabili, ma sin da subito la Comunicazione ha consentito di individuare quelli che sono i macro-temi ispiratori della PAC 2021-2027. Fra questi, uno di sicuro rilievo è quello della sostenibilità ambientale e climatica dell'agricoltura. Già dalla presentazione della Comunicazione, infatti, si era percepita una forte spinta verso il miglioramento delle prestazioni ambientali dell'azienda agricola, la lotta al cambiamento climatico, la conservazione e il miglioramento della biodiversità e, in generale, una forte attenzione verso la tutela delle risorse naturali e verso la sostenibilità ambientale. Tale percezione è divenuta concreta con la presentazione delle proposte legislative dello scorso primo giugno che delineano una vera e propria "ristrutturazione" della PAC anche attorno a quella che oggi viene definita la "nuova architettura verde della PAC". 
Una nuova architettura che si poggia su tre distinte componenti, fra di loro sinergiche e complementari, e comprensive di quelli che attualmente sono gli impegni previsti dal greening:
  1. una condizionalità nuova, rivisitata e rafforzata rispetto a quella attualmente in vigore;
  2. nel Primo pilastro della PAC, un regime ecologico come componente dei pagamenti diretti, la cui attivazione è obbligatoria da parte degli Stati membri e il cui utilizzo è facoltativo per i singoli agricoltori;
  3. nel Secondo pilastro, le misure agro-climatico-ambientali nell'ambito dei PSR.

LA "NUOVA ARCHITETTURA VERDE" DELLA PAC POST 2020

UNA PAC 2021-2027 ANCORA PIU' VERDE

Non è un caso, dunque, che la Comunicazione introduca il tema della custodia dell'ambiente naturale da parte dell'agricoltura subito dopo quello (evidentemente primario e fondante) della sicurezza alimentare, richiamando il concetto dell'agricoltore custode delle risorse naturali ed erogatore di funzioni di interesse pubblico. 

"Gli agricoltori dell'UE sono i primi custodi dell'ambiente naturale, in quanto curano risorse come suolo, acqua, aria e biodiversità sul 48% del territorio dell'UE... [...] e garantiscono funzioni essenziali di assorbimento del carbonio e di fornitura di risorse rinnovabili per l'industria e l'energia". [COM(2017)713 final]

Si tratta delle ormai note funzioni verdi dell'agricoltura che la PAC è chiamata a incentivare ulteriormente nel prossimo futuro, in parte per continuare a giustificare il proprio peso nel complesso delle politiche UE, ma soprattutto per garantirne l'erogazione in un contesto di instabilità dei mercati e di cambiamento climatico sempre più minaccioso. La volatilità dei prezzi, associata alle calamità naturali sempre più frequenti o al diffondersi di nuove emergenze fitosanitarie, infatti, rischiano di intaccare in modo sensibile la capacità dell'agricoltura di assicurare queste importanti funzioni, riconosciute e sempre più richieste dalla collettività, come testimoniato dai risultati della consultazione pubblica sull'ammodernamento e la semplificazione della PAC 
 

RISPOSTE ALLA CONSULTAZIONE PUBBLICA SULL'AMMODERNAMENTO E LA SEMPLIFICAZIONE DELLA PAC

  • Fonte: COM(2017)713 final
Questo, evidentemente, richiede alla PAC di intervenire a sostegno degli agricoltori e dello sviluppo rurale per continuare a favorire una transizione verso un'agricoltura sempre più sostenibile.Anche perché l'UE è fortemente impegnata ad agire nell'ambito dell'accordo della COP21 di Parigi per perseguire gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite, tra cui la riduzione delle emissioni di gas climalteranti, l'uso sostenibile del suolo e la tutela delle risorse naturali da sostanze dannose per la salute umana e per gli ecosistemi; obiettivi di sviluppo sostenibile cui la PAC è chiamata a chiare lettere a contribuire.

PIU' FLESSIBILITA', MA ANCHE PIU' RISULTATI AMBIENTALI

Il futuro sistema di attuazione della PAC sarà più orientato al raggiungimento di risultati rispetto all'attuale e lascerà verosimilmente agli Stati membri un margine più ampio di flessibilità nella programmazione e attuazione di Strategie Nazionali "su misura", al fine di individuare e perseguire traguardi realistici e adeguati. 
A cascata, tutta l'impalcatura della PAC risentirà di questa impostazione, fino ad arrivare agli agricoltori che (testualmente) "dovrebbero essere in grado di trarre vantaggio da questi progressi grazie a un quadro meno prescrittivo". In sostanza, meno rigidità, meno schemi, più flessibilità e strategie "su misura" per Paese e contesto regionale, ferma restando però la necessità (a questo punto sempre più stringente) di raggiungere e misurare i risultati che derivano dagli impegni messi in campo. Fra questi, anche i risultati ambientali, ovviamente, spesso difficili da misurare e da valutare.   
Uno schema logico di intervento, questo basato sui risultati, che sembra essere potenzialmente più adeguato alla grande variabilità di condizioni pedo-socio-economico-climatiche delle varie regioni europee e agli aspetti di "imprevedibilità" propri dell'agricoltura e della sua stagionalità. Un approccio "su misura" che offre interessanti prospettive di ri-calibrazione degli schemi futuri di sostegno alla sostenibilità ambientale finora messi in campo dalla PAC e dai PSR. 
E' il caso, ad esempio, delle "misure a superficie" dei PSR (es. l'attuale Misura 10 "Pagamenti agro-climatico-ambientali") che potrà andare oltre l'erogazione di un sostegno imperniato sul rispetto di schemi di impegno rigidi, eccessivamente codificati e poco adattabili alle varie realtà di campo, per orientarsi, invece, a favorire il conseguimento di risultati ambientali, oltre l'adozione delle pratiche necessarie a conseguirli. Pagamenti condizionati, dunque, e forse - chissà - almeno in parte anche commisurati, al raggiungimento di risultati ambientali che dovranno essere però ragionevolmente quantificati ex-ante e oggettivamente misurati ex-post.
 

LA FINE DEL GREENING?

Le proposte della Commissione europea smantellano il sistema greening così come concepito finora, ma non lo annullano. Anzi, per certi versi, ne rafforzano i princìpi dato che gli impegni "verdi" che attualmente sono previsti dal greening (a cui devono sottostare solo alcune aziende, con un sistema anche complesso di esenzioni) diventano obbligatori per tutti in quanto trasferiti all'interno dei criteri della condizionalità che, si sa, è tendenzialmente obbligatoria per qualsiasi beneficiario riceva sostegno PAC, piccolo o grande che sia.
Così, ad esempio, non si parla più di diversificazione colturale, ma di rotazione delle colture (BCAA 8 di nuova introduzione), cosa diversa e sicuramente più complessa. Nel primo caso l'impegno è quello di avere due o più colture diverse sui terreni a seminativo in una determinata annata agraria. Con la rotazione, invece, è necessario fare in modo che su una determinata particella agraria non insista la stessa coltivazione per un certo numero continuativo di anni che lo Stato membro è chiamato a stabilire.
Lo stesso vale per il principio delle EFA (le aree di interesse ecologico) che, nelle intenzioni della Commissione europea, dovranno rimanere un punto fermo per la biodiversità e la sostenibilità agricola insieme ad altre importanti condizioni (nuova BCAA 9).
Discorso analogo vale per il principio del mantenimento dei prati permanenti, che dopo il 2020 sembra destinato ad essere anch'esso incorporato nella nuova condizionalità rafforzata (nuova BCAA 1).
 

LA NUOVA CONDIZIONALITÀ RAFFORZATA

Gli Stati membri devono includere nel proprio Piano strategico nazionale un sistema di condizionalità in base al quale i beneficiari dei pagamenti diretti e di alcuni interventi dello sviluppo rurale che non rispettano i Criteri di gestione obbligatoria (CGO) e le Buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA), subiscono una sanzione amministrativa sotto forma di riduzione dei premi annuali.
Rispetto all'attuale programmazione, per il 2021-2027 viene proposto un Sistema rafforzato di CGO (che passano da 13 a 16) e di BCAA (che passano da 6 a 10). Tre nuove BCAA, come detto, puntano ad "assorbire" nella condizionalità i princìpi del greening, raffornzandone in un certo modo la congenza. Altra new entry è la BCAA 5 che introduce per la prima volta l'utilizzo dello strumento di sostenibilità per le aziende agricole relativo ai nutrienti. In pratica, anche gli agricoltori impegnati nella produzione di colture vegetali dovranno dotarsi di un piano di gestione dei fertilizzanti, così come oggi fanno le aziende zootecniche in applicazione alla direttiva nitrati.
La declinazione nazionale delle BCAA e dei CGO spetterà agli Stati membri che, in aggiunta, hanno la possibilità di prevedere nel proprio Piano strategico PAC anche norme di condizionalità addizionali. 
 

I REGIMI ECOLOGICI DEL PRIMO PILASTRO

Gli Stati membri sono tenuti a introdurre obbligatoriamente uno o più regimi ecologici a valere sulla dotazione FEAGA (I pilastro). Si tratta di interventi che devono avere impatto positivo sul clima e sull'ambiente e che i singoli agricoltori possono scegliere di attuare nelle loro aziende agricole, in cambio di un supplemento sotto forma di pagamento diretto annuale disaccoppiato e, possibilmente, come "impegno di ingresso" per eventuali impegni aggiuntivi rafforzati da assumere sulle misure agro-ambientali del II Pilastro.
Le pratiche ecologiche che saranno selezionate dagli Stati membri e inserite nel Piano strategico devono rispettare alcuni requisiti:
  • andare oltre la baseline segnata dai CGO e BCAA della condizionalità rafforzata;
  • andare oltre i requisiti minimi previsti per l'utilizzo dei fertilizzanti, dei prodotti fitosanitari e delle regole sul benessere degli animali;
  • essere differenti rispetto agli impegni agroambientali PSR e fungere eventualmente da "entry level" per questi ultimi.
La proposta legislativa della Commissione europea non fornisce dettagli in merito alle tipologie di interventi che possono essere previsti dagli Stati Membri. Di sicuro si dovrà trattare di impegni sinergici alle priorità della PAC e soprattutto coerenti e funzionali ad altri strumenti di politica agro-ambientale del Paese (es. nitrati, pesticidi, biodiversità, ammoniaca, emissioni etc.).

GLI IMPEGNI AGROAMBIENTALI DEI PSR

Le proposte per i futuri PSR prevedono una semplificazione delle misure con soltanto 8 macro-tipologie di interventi che gli Stati membri e le Regioni devono prevedere nel proprio Piano strategico. Non è un caso, forse, che la prima delle macro-tipologie listate dall'articolo 65 del testo legislativo in bozza riguardi gli "gli impegni ambientali e climatici". Come per tutti gli altri capitoli della nuova Pac, anche in questo caso la decisione sulla tipologia di impegni che gli agricoltori possono scegliere di attuare sarà demandata alla discrezionalità degli Stati membri e delle Regioni nell'ambito del Piano strategico. 
La Commissione, nei suoi testi, si limita a raccomandare alle autorità nazionali di sostenere regimi di collettivi di pagamento-impegno ambientale e regimi di pagamento basati sull'effettivo conseguimento di risultati ambientali. 
Temi questi ultimi su cui il Programma RRN 2014-2020 è già al lavoro insieme ai principali stakeholders dello sviluppo rurale. (Fonte: Danilo Marandola, http://www.pianetapsr.it)